Dołącz do czytelników
Brak wyników

Administration&Business , Otwarty dostęp

1 lipca 2021

NR 3 (Czerwiec 2021)

Uzyskiwanie warunków zabudowy dla biurowców – 10 etapów procedury w ujęciu inwestorskim

0 110

Jeden z inwestorów złożył wniosek o wydanie warunków zabudowy (WZ) dla blisko 140-metrowego wieżowca, który miał stanąć wśród zabudowy sięgającej ponad 200 m. Otrzymał zgodę na ponad 30-metrowy budynek, mimo iż w projekcie planu miejscowego dla tego obszaru planowana jest zabudowa sięgająca 190 m. Czy inwestor ma wpływ na takie decyzje? Jak w praktyce zwiększać parametry zabudowy planowanej inwestycji biurowej? Czy dokumentacja rzędu 300 stron jest rozsądnym posunięciem? Inwestorom, którym zależy na wygenerowaniu maksymalnego zysku ze sprzedaży lub najmu biurowców rekomendujemy kompleksowe podejście do tematu. Bagatelizowanie wbrew pozorom drobnych elementów wiele razy przekładało się na konkretne pieniądze. Błędy analiz i dokumentów do uzyskania decyzji o WZ mogą wygenerować straty, a pominięcie niektórych – często tanich rozwiązań, uniemożliwi zwiększenie parametrów inwestycji i zmniejszy zyski w przyszłości. Co zatem inwestor biurowy powinien wiedzieć o WZ? Podzielę się nieoczywistymi aspektami tej procedury.

Etap 0: rozpoznanie możliwości inwestycyjnych w danej lokalizacji

Z rzeczy oczywistych przypomnę tylko, że nie trzeba być właścicielem nieruchomości, żeby wystąpić o wydanie decyzji o WZ. Decyzję można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy w tym samym czasie, doręczając odpis pozostałym wnioskodawcom, właścicielowi nieruchomości, a także użytkownikom wieczystym. Decyzja w teorii powinna być wydana do 30 dni, lecz w praktyce może trwać miesiącami. Biurowce często realizuje się na podstawie decyzji o WZ. Wiele centrów miast ma plany miejscowe, ale nie obejmują one jeszcze wszystkich terenów. Przykładowo, plany Warszawy pokrywają 40,25% powierzchni miasta. Jednym z kilku możliwości wydłużających procedurę jest zawieszenie postępowania ze względu na podjęcie uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego. Uchwalanie trwa średnio 7 lat, a rekordowy plan uchwalano blisko 20 lat. W tym czasie decyzja o WZ jest okresowo wstrzymywana, jednak SKO staje często po stronie inwestorów i uważa, że obie procedury nie powinny się wzajemnie blokować. Blokowanie niektórych planów czy zaniżanie wskaźników na wydawanych WZ w porównaniu z projektami planów jest często uwarunkowane politycznie i inwestor musi być świadomy takiego stanu rzeczy.
A czy możliwe jest uzyskanie WZ na terenie objętym planem miejscowym? Absurd? Taka sytuacja może mieć jednak miejsce, gdy właściciel nieruchomości występuje o podział nieruchomości. Wyrok NSA z 2000 r. (I SAB 7/00) odnosi się do sytuacji, w której właściciel nieruchomości objętej mpzp złożył wniosek o podział nieruchomości. Burmistrz zamiast postanowienia wydał decyzję o WZ, która zezwala na podział nieruchomości. Co prawda, art. 94 ust. 1 Ustawy o gospodarce nieruchomościami uprawnia burmistrza do takiego działania, ale dotyczy to konkretnych sytuacji. Inwestorzy muszą mieć świadomość, że takie sytuacje się zdarzają i wydłużają procesy o wiele miesięcy.

POLECAMY

Etap 1: rzetelna analiza chłonności

Złożenie wniosku o WZ to nie sztuka – sztuką jest takie przeanalizowanie działki, aby mieć pewność, że pracujemy na aktualnych danych, a inwestor będzie mógł faktycznie wykorzystać możliwości nieruchomości. Przepisy nie normują zakresu analiz chłonności, więc zależy on od decyzji inwestora. My sugerujemy dwustopniowe podejście – analizy podstawowe w początkowym etapie i kompleksowe dla wybranej działki. W Geodetic te drugie obejmują katalog 70 elementów. W analizie chłonności bardzo istotne są liczne zalecenia pokazujące szanse i zagrożenia inwestycji, które mogą się pojawić w analizowanym przypadku. Decyzja o ich realizacji zawsze ciąży na inwestorze. Teoretycznie dodatkowe analizy nie są wymagane przez urząd i przy małej inwestycji możemy w większości przypadków je odpuścić. Chociaż – jak pokazuje doświadczenie – i tu czasami się to nie opłaca. Przytoczę przykład z tego roku, w którym inwestor chciał wybudować 3-kondygnacyjny budynek wielolokalowy z garażami w części podziemnej. Architekt w ramach analizy chłonności wykonał analizę zacieniania, która pozwoliła określić maksymalną wysokość projektowanego budynku. Na podstawie uzyskanych w analizie danych inwestor zdecydował się na zakup nieruchomości. W trakcie tworzenia dokumentacji do urzędu okazało się, że nie zmierzono jednego okna, co finalnie spowodowało „obcięcie” budynku o dwie kondygnacje. Architekt zaproponował inwestorowi wybudowanie prywatnego domu. To tylko jedna z dziesiątek historii, które mógłbym tu przytoczyć – dlatego uważam, że w większości inwestycji przeznaczonych na wynajem lub sprzedaż należy pokusić się o rozszerzone analizy. Po pierwsze po to, żeby nie stracić, a po drugie by więcej zarobić. Często za kilka tysięcy złotych można wygenerować dodatkowe zyski rzędu kilkuset tysięcy złotych. Podam zatem pozytywny przykład, w którym dla jednego klienta legalnie przesunęliśmy linię zabudowy o 20 cm, co zwiększyło to możliwości inwestycyjne działki dla budynku mieszkaniowo-usługowego. Inwestor zyskał dodatkowe metry PUM/GLA wzdłuż całej ponad 100-metrowej długości działki. Przeliczając to na 6 kondygnacji budynku i cenę za m2 sprzedawanej i wynajmowanej powierzchni, tak drobna zmiana dała nieplanowany zysk ponad kilkuset tysięcy złotych z tytułu wynajmu lokali i ponad miliona z tytułu sprzedaży lokali.
 


Etap 2: uzyskiwanie promes od gestorów sieci

O przyłączenie do sieci należy wnioskować możliwie najwcześniej – najlepiej przed wystąpieniem o wydanie decyzji o WZ. Uzyskanie promes (wstępnych warunków) od gestorów sieci daje pewną informację, czy nieruchomość będzie mogła zostać przyłączona do danej sieci (prąd, woda i kanalizacja, gaz, ciepło) i do którego miejsca nastąpi przyłączenie. Daje to również informację, jak daleko będzie konieczne ciągnięcie poszczególnych sieci i jaki to będzie koszt. Promesy należy również przedłożyć jako załącznik do wniosku o wydanie decyzji o WZ. Procedury przyłączeniowe to jeden z elementów najbardziej opóźniających procesy budowlane. Negocjacje i wymiana korespondencji z gestorami trwa wiele miesięcy (w wielu przypadkach 1–2 lata). Jeśli ukończy się ten etap wcześniej, zyskuje się czas, bo w kolejnych etapach procesu inwestycyjnego dokumenty posłużą jako załączniki do projektu budowlanego.

Etap 3: przygotowanie dokumentów, złożenie wniosku i załączników

W wielu źródłach można przeczytać, że wystarczy złożyć: dwie kopie mapy zasadniczej lub katastralnej (jedna czysta, a druga z lokalizacją planowanej inwestycji z zaznaczonym obszarem analizy nie mniejszym niż 3-krotność szerokości działki i nie mniej niż 50 m), wypis i wyrys z EGIB, opisowe i graficzne przedstawienie sposobu zagospodarowania terenu; oraz wskazać charakterystykę zabudowy (przeznaczenie i wymiary budynku), promesy od gestorów sieci, potwierdzenie opłaty skarbowej, pełnomocnictwo (jeśli dotyczy). Powyższe wskazuje, że może to być od kilku do kilkunastu stron. I dla domków jednorodzinnych czy prostych inwestycji na dużych działkach to w wielu przypadkach wystarczy. Jednak nie jest to wystarczające dla dużych graczy inwestujących w wielomilionowe nieruchomości. Rekordowa dokumentacja, którą przygotowywaliśmy dla jednego z klientów, obejmowała 300 stron dokumentacji do WZ. Przesada? To zależy od charakteru budynku, lokalizacji, podmiotu, który jest właścicielem, i zakresu zmian, które planuje się zrobić na nieruchomości. W tym przypadku dotyczyło to istniejącego budynku o powierzchni ponad 30 tys. m2. Przedsięwzięcie wymagało wykonania szczegółowych analiz planistycznych, prawnych, geotechnicznych, geologicznych, geodezyjnych, wodno-prawnych, środowiskowych, OOŚ, konserwatorskich, urbanistycznych, historycznych, modeli 3D i innych. W tym konkretnym przypadku koszt dodatkowych analiz wyniósł ponad 40 tys. PLN, co przy planowanej inwestycji rzędu kilkunastu milionów złotych nie jest niczym nadzwyczajnym.

Etap 4: ustalenie stron postępowania

Postępowanie administracyjne rusza, w momencie gdy uzupełniono ewentualne braki w dokumentacji i urzędnik stwierdza jej kompletność. Pierwszym etapem jest ustalenie stron postępowania, którymi mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości wokół inwestycji. Jeśli działka przylega do dróg publicznych, to stroną postępowania będzie zarządca drogi (gmina, powiat). Po ustaleniu stron postępowania urzędnik wysyła zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Strony te w określonym urzędowo terminie 14 dni mogą wnieść uwagi. Zazwyczaj opóźnia to proces wydania decyzji o WZ – i często nie jest to poparte żadnym interesem prawnym, ale zwyczajną złośliwością. Czy może być taka sytuacja, że w postępowaniu o wydanie decyzji o WZ wnioskuje się o uznanie strony poprzez niewłaściwą interpretację urzędu w postępowaniu o WZ? Dopuszczenie do udziału strony jest czynnością faktyczną, a przy odmowie dopuszczenia jest to podstawa wznowieniowa. Jeśli się okaże, że jest sąsiad bezpośredni lub pośredni, to inwestor nie powinien protestować.

Etap 5: ocena formalna wniosku i ewentualne zawieszenie postępowania

Ocenie podlega zasadność złożenia wniosku o wydanie WZ. Urząd może zawiesić postępowanie do czasu uchwalenia planu, jeżeli dotyczy to obszaru, na którym istnieje obowiązek sporządzenia mpzp. Może zawiesić również na 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku w przypadku, jeżeli: w ciągu dwóch miesięcy od dnia zawieszenia postępowania rada gminy nie podjęła uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego albo w okresie zawieszenia postępowania nie uchwalono miejscowego planu lub jego zmiany. Urząd może również odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego, jeśli przedmiotowa działka jest objęta zakazem wydawania decyzji o WZ. Wydanie decyzji można zawiesić zawsze nawet, gdy nie ma planu miejscowego, ale po 2 miesiącach procedura musi być odwieszona, jeżeli nie ma uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu.
 


Etap 6: negocjowanie parametrów zabudowy i zasad zagospodarowania terenu

Przedmiotem analiz urzędniczych są wszelkie parametry zabudowy, przeznaczenie terenu czy charakter planowanego budynku. Wyniki tych analiz przedstawiane są w decyzji o WZ. W czasie oceny dokumentacji w urzędzie warto dopytywać się, w jakim kierunku zmierza jego decyzja i poszczególne parametry. W toku tego procesu można bowiem negocjować z urzędnikiem. Można mieć wpływ na intensywność zabudowy, wysokość budynku czy powierzchnię zabudowy. Jak? Jeżeli mamy przedmiotową działkę, to standardowo należy zakreślić zakres opracowania, czyli taki, który będzie podlegał analizie przez urząd. Wiadome jest, że linia ograniczająca obszar może przechodzić przez część działek, wtedy do analizy brane są działki, których co najmniej połowa powierzchni znajduje się w zakresie objętym analizą. Przy czym, jeżeli jakaś działka jest na pograniczu, a inwestorowi zależy na tym, żeby była ona w obszarze lub nie, to zawsze można podważyć decyzję urzędnika, bo jego dokładność oparta jest na wydrukowanej mapie papierowej, linijce i cienkopisie. Geodeta, kupując współrzędne granic działki, może z dokładnością jednego centymetra zbudować figurę ograniczającą obszar ze znacznie większą dokładnością niż urzędnik. Stosujemy to, w sytuacjach gdy nie chcemy, aby jakaś działka na pograniczu weszła do analizy, bo nie ma na niej w ogóle zabudowy, co pogorszy parametry naszej decyzji o WZ. Warto też sprawdzić urzędnika, czy do analiz wziął dobry front działki, bo należy tu mieć odległość boku działki, który przylega do drogi, z której jest wjazd/wejście na działkę. Tu też jest pole do manewru, bo przed WZ samo wejście na działkę można zmienić, gdy zależy nam, aby obszar był większy lub mniejszy niż ten wynikający z wejścia na działkę w obecnym stanie.

Mając już grupę działek, urzędnik analizuje w każdej „sąsiedniej” działce, jaka jest wysokość budynków.Nie rusza on jednak w teren, aby to zmierzyć. Korzysta z wysokości budynków wpisanych ręcznie długopisem na swojej mapie. W wynikach analizy zagospodarowania terenu podaje on liczbę kondygnacji w całym obszarze i granicę wysokości budynków – minimalną i maksymalną. Podane na mapie wysokości budynków rozmijają się jednak z rzeczywistością. Ponad 95% mierzonych przez nas budynków dla dwóch obszarów badawczych w Warszawie miało wysokości wyższe w rzeczywistości, niż pokazują to informacje zawarte na mapach w urzędzie architektury. Na mapach zasadniczych nie ma podanych wysokości budynku – geodeta, wykonując inwentaryzację powykonawczą budynku, nie mierzy jego maksymalnej wysokości, bo nie ma takiego obowiązku. Wiele tu zależy od uznaniowości urzędnika, dlatego rzetelne przedstawianie dokumentów może dać nam pole do negocjowania.

Etap 7: uzgodnienie projektu z innymi urzędami

Mowa tu o organach zajmujących się m.in. ochroną środowiska czy konserwacją zabytków. Milcząca zgoda jest elementem zamykającym ten etap postępowania. W przypadku ewentualnego podważenia zgodności projektu WZ można zaskarżyć decyzję. To oczywiście wiąże się z wydłużeniem procesu. Trudnością może być również brak możliwości ustalenia strony zainteresowanej. Osobiście przerabiałem to na swojej inwestycji, gdzie każdy z podmiotów, do którego wystąpiłem o zgodę na zrzut wody do kanalizacji, informował mnie, że nie jest właścicielem ani zarządcą kanału deszczowego. Finalnie właściciela dużego kanału nie znalazłem i wydłużyło mi to proces załatwiania pozwoleń. Jednak uzyskanie dokumentów o braku zarządcy czy właściciela kanału jest bardzo ważnym elementem. Pomimo że nic to nie wnosi do procesu, to właściciel musi się zabezpieczyć posiadaniem tych informacji.
 


Warto mieć również na uwadze, czy inwestycja będzie oddziaływała znacząco na środowisko. W takich przypadkach do WZ konieczne będzie uzyskanie dodatkowych opinii i warto, aby inwestor przygotował się do tego już na etapie składania dokumentacji do WZ. Oszczędzi sobie często niepotrzebnych procedur, wydłużających proces. Potwierdza to historia jednego z inwestorów, który uzyskał WZ odnośnie do budynku wielofunkcyjnego. Skarżący decyzję WSA (IV SA/Wa1156/15) stwierdził, że organy poprzednich instancji nie przeanalizowały sytuacji, czy uprzednie wydanie decyzji o WZ nie wymagało przedstawienia dodatkowych uwarunkowań środowiskowych planowanej inwestycji. Sprawa ponownie trafiła do SKO, gdzie wraz z inwestorem na podstawie jego oświadczenia ustalono, że nie będzie tam prowadzona sprzedaż ani magazynowanie środków chemii rolniczej. SKO ponownie wydało decyzję podtrzymującą decyzję wójta o zgodzie na inwestycję. Sprawę ponownie zaskarżono, a sąd oddalił wyrok NSA (II OSK 696/16), który uznał, że oświadczenie jest wystarczające. Czy gdyby inwestor takie oświadczenie złożył na etapie składania o WZ, uniknąłby 4-letniego procederu? Zapewne tak.

Etap 8: zgromadzenie dokumentów i wydanie decyzji

Przed wydaniem decyzji urzędnik ponownie zawiadamia wszystkie strony postępowania o skompletowaniu dokumentacji. Na tym etapie wszystkie strony mogą również wnieść uwagi do dokumentacji, co wpłynie na wydłużenie procesu. Jeśli nie ma uwag albo zostały one wyjaśnione w terminie, urząd wydaje decyzję o WZ. W tym celu musi być spełnionych 5 warunków. Jeżeli żadna ze stron w terminie 14 dni nie złoży odwołania, to decyzja o WZ staje się prawomocna.

Załóżmy, że nie wpłynęło żadne odwołanie. Czy na tym etapie ktoś jeszcze może zablokować decyzję? Może w tym terminie wpłynąć wniosek o uzupełnienie decyzji. Jeśli nawet jest on bezpodstawny, to wydłuża nam to proces budowlany. Od rozpoznania decyzji ponownie biegnie termin składania możliwych protestów.

Etap 9: wariantowe WZ

Mamy dokument WZ w ręku. Jeśli decyzja jest pozytywna i nas satysfakcjonuje, to możemy przygotowywać dokumentację do PnB. Jeśli decyzja nie spełnia naszych oczekiwań inwestycyjnych, to możemy zaskarżyć decyzję (patrz etap 10) albo wystąpić o kolejne WZ. Wielu inwestorów praktykuje wariantowe WZ – ja obserwuję na rynku dwie praktyki. Jedna z nich dotyczy inwestorów, którzy na początku występują o rozsądne WZ, a dopiero, gdy je uzyskają, występują o bardziej agresywne (wyższe, szersze budynki). Procedurę wariantowych WZ praktykują też inwestorzy, którzy uwarunkowują zakup działki od uzyskania określonych parametrów zabudowy. Czasami robią to właściciele działek, którzy chcą zwiększyć wartość inwestycji przed sprzedażą – tzw. gotowce inwestycyjne. Jaka jest ważność wydanej decyzji o WZ? Teoretycznie decyzja o WZ jest bezterminowa, ale może ona wygasnąć w kilku sytuacjach. Dla danej nieruchomości mogą być uzyskane różne WZ przez jednego wnioskodawcę lub różnych wnioskodawców. Zrealizować (wykorzystać w PNB) można tylko jedną decyzję o WZ. Pozostałe tracą ważność, w momencie gdy właściciel uzyskał pozwolenie na budowę. WZ mogą stracić również ważność, w momencie gdy dla terenu ogłoszono plan miejscowy. Uchwalenie planu może z kolei wpłynąć niekorzystnie na inwestycję przez ewentualną zmianę przeznaczenia terenu (np. inna funkcja, gorsze parametry zabudowy). Ważne jest zatem, aby inwestor śledził, czy gmina planuje uchwalenie mpzp. Wtedy pozostaje mu tylko zaskarżanie takiego planu, jeżeli nowe zagospodarowanie nieruchomości wpływa niekorzystnie na jego interes prawny.
Wspomniałem, że często zbywający sprzedaje nieruchomość wraz z uzyskaną decyzją o WZ. Jest to częściej praktykowane dla inwestycji mieszkaniowych niż poważnych inwestycji biurowych, niemniej jednak może taka sytuacja się zdarzyć, dlatego trzeba pamiętać, by zweryfikować, czy sprzedawane WZ mają ważność. Gdy zakupi się grunt z decyzją o WZ, należy to zapisać w akcie notarialnym wraz z numerem decyzji. Co prawda, nie można sprzedać decyzji o WZ, bo sama decyzja nie jest przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Można jednak zobowiązać sprzedającego do wyrażenia zgody wprost w akcie notarialnym na przeniesienie decyzji na pozwolenie na budowę czy decyzję o WZ na kupującego. W przeciwnym przypadku sprzedający może takie pozwolenie wycofać w przyszłości. Należy też pamiętać o prawach autorskich do projektu budowlanego w przypadku PnB lub wizualizacji i projektów wstępnych przy WZ. Dlatego mając decyzję w ręku, warto wystąpić o decyzję zamienną i wykonać projekt zamienny z wpisanymi danymi nowego właściciela. Wtedy prawa autorskie do projektu posiada aktualny właściciel.
 


Etap 10: zaskarżanie decyzji o warunkach zabudowy

Jeżeli uzyskana decyzja o WZ nas nie satysfakcjonuje lub wydano nam odmowną decyzję, to w terminie 14 dni możemy złożyć odwołanie do WSA, a wyrok tego sądu można zaskarżyć do NSA. Odwoływanie się do wyższych instancji i zaskarżanie odmownych decyzji o WZ jest prostym procesem, ale musimy mieć na uwadze pewne aspekty. Wielu inwestorów boi się zaskarżać jakiekolwiek decyzje czy celową opieszałość urzędników. Czasami wystarcza pisemna informacja do urzędnika o tym, że działa on na szkodę inwestora, przedłużając bezcelowo wydanie decyzji. Poinformowanie go o zgłoszeniu sprawy do przełożonego skutkuje zazwyczaj tym, że w ciągu dnia czy dwóch otrzymujemy oficjalną odpowiedź, na którą czekaliśmy kilka tygodni. Drugim aspektem, który trzeba mieć na uwadze, jest konflikt inwestora z urzędem, co może mieć znaczenie przy inwestowaniu w różne nieruchomości w jednej dzielnicy. Pomimo że wszystko jest gotowe, dokumentacja będzie wychodziła po maksymalnych terminach. Kolejnym aspektem zniechęcającym do zaskarżania WZ jest fakt, że mimo iż zgodnie z KPA urzędnik nie może dodawać kolejnych uwag po uprzednim wylistowaniu, to jest to jednak powszechna praktyka. I albo można latami się procesować, albo robić to, co nam każą. Osobiście przechodziłem procedurę odwołania się do wojewody mazowieckiego w sprawie odmownej decyzji o WZ. Otrzymałem zarzut, że platformy garażowe – każda na 2 pojazdy – nie spełniają wskaźnika 2 miejsc postojowych, tylko 1, i tym samym nie spełniam wymogów WZ. Pomimo iż przedstawiłem wyroki sądów z podobnych realizacji z mojej okolicy (Warszawa), to urzędnik podważał je sprzecznymi wyrokami z Gdańska czy Krakowa. Poparł mnie w tym zakresie wojewoda. Wykazał również naruszenie procedur w zakresie dodawania kolejnych uwag, mimo iż jest to niezgodne z KPA. Sprawa trafiła do ponownego rozpatrzenia. Nie muszę mówić o upierdliwości urzędników, z którymi ponownie musiałem siadać do negocjacji, ani o tym, że lista wymagań odnośnie do mojej inwestycji znacząco wzrosła, mimo iż sąd to zanegował. Między innymi dodatkowo musiałem uwzględnić zbiornik retencyjny wkopany w ziemię, o czym w pierwszej procedurze nawet nie rozmawialiśmy. Ze względu na odwołanie proces uzyskiwania WZ wydłużył mi się o 12 miesięcy.

Przypisy