Dołącz do czytelników
Brak wyników

Administration&Business

12 grudnia 2022

NR 6 (Grudzień 2022)

Ustalenie stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę a nowa definicja obszaru oddziaływania obiektu

0 133

Do prawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kluczowe jest wyjaśnienie pojęcia ograniczenia w zabudowie terenu i wskazanie, które przepisy odrębne należy wziąć pod uwagę podczas wyznaczania terenu w otoczeniu obiektu budowlanego. Najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych zmierzające w kierunku zawężenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę należy ocenić pozytywnie, nie jest ono jednak jednolite, a długi czas funkcjonowania starej definicji obszaru oddziaływania obiektu w obrocie prawnym skutkował powstaniem bogatej bazy orzeczeń, na którą mogą powołać się organy i sądy orzekające w danej sprawie.

Zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej: PB): Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawodawca zawęził tym samym krąg podmiotów, które mogą zostać uznane za stronę w tym postępowaniu w stosunku do ogólnej zasady wynikającej z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. O ile pierwsze zdanie przepisu 28 ust. 2 PB nie powinno budzić wątpliwości, to nie można tego samego powiedzieć o zdaniu drugim, które odnosi się do pojęcia obszaru oddziaływania obiektu. Obszar oddziaływania obiektu został z kolei zdefiniowany w art. 3 pkt 2 PB, zgodnie z którym jest to „teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu”. Do prawidłowego ustalenia kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę kluczowe zatem będzie wyjaśnienie pojęcia ograniczenia w zabudowie terenu i wskazanie, które przepisy odrębne należy wziąć pod uwagę podczas wyznaczania terenu w otoczeniu obiektu budowlanego.
Przed wyjaśnieniem, w jaki sposób powinno się wyznaczać krąg stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, należy zauważyć, że do 19 września 2020 r. w obrocie prawnym funkcjonowała inna definicja obszaru oddziaływania, która brzmiała następująco: Ilekroć w ustawie jest mowa o: (...) 20) obszarze oddziaływania obiektu – należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. Porównanie starego i nowego brzmienia definicji obszaru oddziaływania obiektu prowadzi do konkluzji, że poprzednio obowiązująca definicja była dużo szersza i obejmowała swoim zakresem wszelkie ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Pojęcie ograniczeń w zagospodarowaniu terenu zawiera w sobie ograniczenie zabudowy (które jest pojęciem węższym) i jednocześnie obejmuje różne inne formy ograniczeń, takie jak hałas, wibracje, zanieczyszczenia powietrza, wody, wzmożony ruch samochodów. Należy zatem stwierdzić, że ograniczenia zabudowy były do tej pory traktowane jako jedno z wielu możliwych ograniczeń w zagospodarowaniu.

Obecnie obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć jako ten, w stosunku do którego planowany obiekt budowlany wprowadza ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych. Innymi słowy, jeżeli konkretne przepisy prawa materialnego nakładają na inwestora jakieś obowiązki lub ograniczenia związane z zabudową jego działki w odniesieniu do działki sąsiedniej (nie tylko bezpośrednio sąsiadującej), to w takim wypadku właściciel tej działki (zarządca, użytkownik wieczysty) będzie stroną postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Przez przepisy odrębne, o których mowa w definicji obszaru oddziaływania obiektu, należy rozumieć wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające ograniczenia/utrudnienia w zabudowie terenu (ale już nie te, które dotyczą zagospodarowania terenu). Przede wszystkim będą to: przepisy przeciwpożarowe, przepisy z zakresu prawa wodnego, przepisy z zakresu ochrony zabytków, uregulowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przepisy z zakresu ochrony środowiska, przepisy techniczno-budowlane itp.

Jak słusznie wskazała A. Despot-Mładanowicz w publikacji z 2021 r. pt. Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego: „(…) zmiana legislacyjna spowodowała, że definicja odeszła od „ograniczeń w zagospodarowaniu terenu” i cały ciężar normatywny przeniosła na »ograniczenia w zabudowie terenu«. (…) Zatem obszarem oddziaływania obiektu budowlanego będzie obszar, w stosunku do którego obiekt ten wprowadzi ograniczenia możliwości budowy innych obiektów budowlanych wynikające z przepisów dotyczących zabudowy. Bez znaczenia dla określenia tego obszaru pozostają natomiast jakiekolwiek inne subiektywne uciążliwości”.

POLECAMY

Aktualnie kreuje się nowa linia orzecznicza sądów administracyjnych, która uwzględnia omówioną powyżej nowelizację PB. Przykładowo, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 24 maja 2022 r., II SA/Kr 1049/21 słusznie zwrócił uwagę na odległości między planowanymi i istniejącymi budynkami, a nie jedynie działkami ewidencyjnymi. W konsekwencji skład orzekający uznał, że rację miały organy, które nie uznały właściciela sąsiadującej działki za stronę. W wyroku wskazano, że: „(…) Projektowany garaż tymczasem wystaje jedynie maksymalnie 1,7 m ponad pozom gruntu i jest oddalony o 12,5 m od granicy nieruchomości skarżącej. Nie jest zatem możliwe, by ta część obiektu w jakikolwiek sposób zacieniała nieruchomość skarżącej. Podobnie cześć mieszkalno-usługowa obiektu z racji swoich gabarytów i oddalenia aż od 85 m nie rzuca w dniach określonych w warunkach technicznych wynikających z cyt. wyżej Rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. żadnego cienia na nieruchomość skarżącej. Nie jest zatem zasadny zarzut oddziaływania na nieruchomość skarżącej poprzez jej zacienienie, a twierdzenie skarżącej w tym zakresie nie jest poparte żadnym dowodem ani nawet analizą, i pozostaje jedynie hipotetyczną obawą na przyszłość. Nie dotyczy też istniejącego aktualnie stanu rzeczy, a jedynie potencjalnej możliwości ograniczenia dalszej zabudowy nieruchomości skarżącej. Imisje tymczasem w rozumieniu cywilnoprawnym nie dotyczą hipotetycznego potencjalnego zagrożenia ze strony nieruchomości sąsiednich, ale już istniejącego, skonkretyzowanego odziaływania na nieruchomość sąsiednią. (…) W ocenie Sądu nie jest również zasadnym zarzut potencjalnego oddziaływania w zakresie immisji spalin z projektowanego garażu, albowiem obiekt w tym zakresie jest znacznie oddalony od granic nieruchomości skarżącej (12,5 m), a jeszcze zacznie dalej (29 m) od budynku posadowionego na jej nieruchomości”.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2022 r., II OSK 1443/19 skład orzekający trafnie zauważył, że celem nowelizacji PB w części dotyczącej definicji obszaru oddziaływania obiektu było zawężenie kręgu stron w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. W przedmiotowym wyroku wskazano, iż: (…) Zauważyć należy, że z dniem 19 września 2020 r., tj. wraz z wejściem w życie ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw [Dz. U. z 2020 r. poz. 471], art. 3 pkt 20 ustawy – Prawo budowlane otrzymał nowe brzmienie. Ustawodawca jeszcze bardziej zawęził definicję strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. Obecnie przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć tylko taki teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, które to przepisy wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie tego terenu. To uściślenie dotyczy terenu wyznaczonego w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia sprowadzające się jedynie do zabudowy, a nie szeroko rozumianego zagospodarowania terenu. Podmioty posiadające prawnorzeczowy tytuł do nieruchomości (z reguły sąsiadującej bezpośrednio), która stanowi teren wyznaczony w zasięgu obiektu budowlanego, będą mogły powoływać się wyłącznie na wąsko rozumiane ograniczenie zabudowy zawarte w przepisach odrębnych stanowiących zasadniczo przepisy materialnego prawa administracyjnego 
(por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2021 r., sygn. akt II OSK 34/19; S. Juszczak, Zmiana kręgu stron postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę po nowelizacji definicji obszaru oddziaływania obiektu, ST 2021, nr 4, s. 48–57).


(…) Pogląd Sądu pierwszej instancji dopuszczający badanie potencjalnego, ale bliżej nieokreślonego i nie znajdującego odniesienia w obowiązujących przepisach oddziaływania, prowadziłby do skutków jednoznacznie sprzecznych z późn. zm. ustawy – Prawo budowlane dokonanymi ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane [Dz. U. nr 80, poz. 718] i powrotu do stanu sprzed tej zmiany, gdy organy administracji architektoniczno-budowlanej przyjmowały co do zasady, że każdy właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja, jest stroną postępowania w sprawie pozwolenia na jej budowę, bo inwestycja ta może w bliżej nieokreślony sposób oddziaływać na działkę sąsiednią.

Z kolei w treści wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 czerwca 2022 r., II SA/Go 121/22 wskazano, że sam fakt pozostawania w bliskim sąsiedztwie do terenu inwestycji automatycznie nie oznacza, że właściciel/zarządca/użytkownik wieczysty sąsiadującej nieruchomości zostanie uznany za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Mierząc się w praktyce z problemem ustalenia kręgu stron postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, należy mieć na uwadze, że zmieniona definicja obszaru oddziaływania obiektu funkcjonuje stosunkowo od niedawna i istnieje sporo orzeczeń, które podchodzą do ustalenia kręgu stron postępowania bardzo szeroko. Za przykład może posłużyć stosunkowo niedawno wydane orzeczenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 lipca 2022 r., II SA/Gd 206/22, gdzie wskazano, że: „Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela prezentowany w judykaturze pogląd, zgodnie z którym dla przyznania danemu podmiotowi przymiotu strony nie jest konieczne wykazanie przez ten podmiot naruszenia jego interesu prawnego wynikającego z przepisów odrębnych. Wystarczy, że pomiędzy sytuacją prawną tej osoby w zakresie prawa do zagospodarowania terenu, a przepisami odrębnymi, o których mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, zachodzi potencjalny związek. Jeżeli zatem z przepisów odrębnych wynikają choćby potencjalne ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiedniej, w stosunku do inwestycyjnej, nieruchomości, to należy uznać, że nieruchomość ta znajduje się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji (…). Oznacza to, że stroną postępowania jest nie tylko podmiot, któremu inwestycja narusza interes prawny, ale także ten, na czyją nieruchomość inwestycja może oddziaływać, nawet jeśli z projektu wynika, że spełnione są wszelkie wymagania Prawa budowlanego oraz przepisów odrębnych. (…). Dlatego też w toku postępowania podmiot ten powinien mieć zapewnioną możliwość procesowego wykazania, że planowana inwestycja będzie ograniczać sposób wykonywania przez niego prawa własności”.

Należy również pamiętać, że w orzecznictwie i w doktrynie wskazuje się, że wystarczy jedynie uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na nieruchomości sąsiadujące, aby zaistniała konieczność uznania właścicieli tychże nieruchomości za strony postępowania. Jak wskazał A. Kosicki we wspomnianej już publikacji: „Prawo budowlane. Komentarz aktualizowany” z 2021 r.: Podstawowe znaczenie dla ustalenia interesu prawnego w sprawach o pozwolenie na budowę ma wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20. Wyznaczenie takiego obszaru powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy, przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji budowlanej. Inaczej rzecz ujmując, trzeba stwierdzić, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu jest rekonstruowane w każdym odrębnym postępowaniu prowadzonym dla indywidualnych inwestycji [wyrok WSA w Poznaniu z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Po 673/10, LEX nr 754505]. (…) Należy więc przyjąć, że podmioty określone w art. 28 ust. 2 w okolicznościach, w których powstaje uzasadnione podejrzenie istnienia wpływu projektowanej inwestycji na ich nieruchomość, powinny być stronami postępowania o pozwolenie na budowę takiej inwestycji. W żadnym bowiem wypadku nie można utrudniać właścicielom nieruchomości dochodzenia ich praw właścicielskich w postępowaniu administracyjnym, jakim jest uzyskanie pozwolenia na budowę [por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 października 2007r., II SA/Gd 173/07, LEX nr 490238].

Najnowsze orzecznictwo sądów administracyjnych zmierza w kierunku zawężenia kręgu stron postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, co należy ocenić pozytywnie. Nie można jednak zapominać, że orzecznictwo sądów administracyjnych nie jest jednolite, a długi czas funkcjonowania starej definicji obszaru oddziaływania obiektu w obrocie prawnym doprowadził do powstania bogatej bazy orzeczeń w tym zakresie, na którą mogą powołać się organy i sądy orzekające w danej sprawie.

Przypisy