Kiedy kilka przedsięwzięć stanowi przedsięwzięcia powiązane technologicznie?

Administration&Business

W postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach istotne jest pojęcie „przedsięwzięcia powiązanego technologicznie”, ale nie ma ono jasnej definicji w przepisach prawa. Sądy administracyjne decydują o jego interpretacji, odwołując się do konkretnych artykułów i regulacji. W orzecznictwie podkreśla się konieczność przedstawiania dowodów na to, że kilka przedsięwzięć stanowi jedną zorganizowaną całość, a powiązanie technologiczne WYSTĘPUJE również w przypadku działań realizowanych przez ten sam podmiot.

Mimo istotnego znaczenia terminu „przedsięwzięcie powiązane technologicznie” w postępowaniach o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pojęcie to nie doczekało się definicji w przepisach prawa. Jest ono przedmiotem wykładni sądów administracyjnych ad casum, z odwołaniem się do treści art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.). Przepis ten zawiera definicję przedsięwzięcia, które jest rozumiane jako: „zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegające na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikuje się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty”. Przy interpretacji tego pojęcia sądy administracyjne odwołują się również do § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839 ze zm.). Wspomniany przepis rozporządzenia stanowi: „Do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia: nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami planowanego, realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie do przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu”.

W orzecznictwie sądów administracyjnych z okresu 2013–2019 podczas wykładni terminu „przedsięwzięcia powiązane technologicznie” akcentuje się konieczność przedstawienia przez organy środowiskowe dowodów, że realizacja kilku przedsięwzięć stanowi od samego początku realizację tego samego przedsięwzięcia, które tworzy jedną zorganizowaną całość. Zwraca się uwagę, że niewystarczający dla wykazania powiązania technologicznego jest sam fakt fizycznego powiązania urządzeń czy budowli. Wskazuje się ponadto, że poszczególne przedsięwzięcia wchodzące w skład powiązanego technologicznie nie mogą być tworzone odrębnie, niezależnie od losów pozostałych. Każde z nich powinno być realizowane na tym samym terenie, do którego tytuł prawny ma ten sam podmiot. Podkreśla się, że powiązanie technologiczne występuje również w przypadku, gdy przedsięwzięcia są planowane lub realizowane przez ten sam podmiot lub podmioty powiązane kapitałowo bądź osobowo.

Na przykład w wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny (WSA) w Lublinie z 20 października 2015 r. (sygn. akt: II SA/Lu 63/15) wskazano: „Oczywistym jest, że żadne przedsięwzięcie nie funkcjonuje w całkowitym oderwaniu od otoczenia, w tym bez powiązań z innymi elementami szeroko rozumianej infrastruktury, zresztą tego rodzaju izolacja podważałaby potrzebę przeprowadzania oceny środowiskowej. Dotyczy to zwłaszcza przedsięwzięć będących drogami, które zawsze są częścią większej całości, składając się na cały system komunikacyjny. 3. Inwestycja drogowa stanowi jedno przedsięwzięcie, jeżeli po jej zrealizowaniu będzie funkcjonować, to jest spełniać zakładane cele polegające na usprawnieniu ruchu, niezależnie od tego, czy pozostałe elementy projektowanego większego systemu drogowego zostaną zrealizowane, czy też nie”.

Naczelny Sąd Administracyjny (NSA) w wyroku z 17 grudnia 2017 r. (sygn. akt: II OSK 713/16) podkreślił: „ocena, że (…) przedsięwzięcia stanowią pewną powiązaną wewnętrznie całość musi opierać się na konkretnych dowodach (…). Nie jest zatem wystarczające wskazanie jedynie na fazowość rozwoju danego przedsiębiorstwa, obiektu lub inwestycji w pewnej perspektywie czasowej, bez wykazania, że kolejne etapy lub części wykonanych prac stanowią od samego początku realizację jednego przedsięwzięcia. Konieczne są w tym zakresie przekonujące i bezpośrednie dowody wskazujące na istnienie funkcjonalnych, celowościowych lub technologicznych powiązań pomiędzy kolejnymi pracami, które od początku były planowane jako realizacja jednego i stanowiącego pewną całość przedsięwzięcia”.

W orzecznictwie sądów administracyjnych z lat 2020–2023 podczas wykładni terminu „przedsięwzięcie powiązane technologicznie” podtrzymano stanowisko, że wspólny układ komunikacyjny sąsiadujących inwestycji nie świadczy o ich powiązaniu technologicznym. Nowością jest uznanie, że podziemne parkingi pod odrębnymi budynkami nie są ze sobą powiązane technologicznie. Zwrócono uwagę, że na powiązania technologiczne mogą wskazywać nie tylko rozwiązania techniczne planowanych przedsięwzięć, lecz także inne wspólne cechy, tj. strategia, kierunek rozwoju, marketing, zarządzenie, organizacja. Zaakcentowano szerokie rozumienie tego pojęcia z uwzględnieniem celów, funkcji i zadań dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE L 26 z 28.01.2012). Konieczne jest zagwarantowanie tego, by żadne przedsięwzięcie, które może wywierać znaczące skutki środowiskowe w rozumieniu dyrektywy, nie zostało wyłączone spod oceny środowiskowej, np. w wyniku obejścia zakazu salami slicing (dzielenia przedsięwzięcia w taki sposób, aby nie podlegało przepisom rozporządzenia).
W wyroku WSA w Gdańsku z 14 kwietnia 2021 r. (sygn. akt: II SA/Gd 601/20) wskazano: „Ze względu bowiem na charakter działalności, ich bezpośrednie sąsiedztwo, nie można wykluczyć, że są one powiązane technologicznie, nawet jeżeli określona infrastruktura i urządzenia techniczne będą funkcjonować niezależnie od siebie. O powiązaniu technologicznym należy bowiem mówić nie tylko wtedy, gdy istnieją wspólne rozwiązania techniczne, ale również wtedy, gdy istnieją inne wspólne cechy, takie jak strategia, kierunek rozwoju, zarządzanie, organizacja. Technologia to jeden z czynników produkcji, który obejmuje wszystko, co wpływa na wydajność pracy i produktywność kapitału. Technologię należy rozumieć jako kombinację wiedzy, umiejętności, doświadczenia i rozwiązań organizacyjnych wykorzystywanych do produkcji w celu zaspokajania potrzeb ludzkich. Ten sam przedmiot działalności, prowadzonej na nieruchomościach przylegających do siebie działki nr (...) i (…), tworzących jeden teren, którego prawo własności przysługuje tej samej osobie fizycznej, nasuwa przypuszczenie, że mogą to być przedsięwzięcia powiązania technologiczne w przedstawionym wyżej, szerokim rozumieniu”.

W wyroku WSA w Warszawie z 12 lipca 2022 r. (sygn. akt: VII SA/Wa 1027/22) stwierdza się, że: „Należy bowiem uwzględnić powiązania technologiczne z uwzględnieniem zasady prewencji. Wykładnia pojęcia »powiązania technologiczne« w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać jego cele, funkcje i zadania. Wąskie rozumienie powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie i ze względu na swój cel mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Zgodnie z zasadą prewencji istotne znaczenie ma zatem zbadania oddziaływań na środowisko przedsięwzięć planowanych, czyli takich, które dopiero będą realizowane. Badanie oddziaływań skumulowanych dotyczy także oddziaływań potencjalnych i z tego powodu powinno być prowadzone przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, zwłaszcza na etapie postępowania uzgodnieniowego prowadzonego zgodnie z art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.”.

W wyroku WSA w Poznaniu z 22 grudnia 2022 r. (sygn. akt: II SA/Po 437/22) przyjęto: „(…) salami slicing oznacza: »dzielenie przedsięwzięcia wymagającego oceny środowiskowej na kilka mniejszych zamierzeń, które ze względu na swoje jednostkowe parametry takiej oceny nie wymagają i są realizowane jednocześnie lub etapowo w ramach formalnie odrębnych procesów inwestycyjnych jedynie w tym celu, by uniknąć przeprowadzania oceny całego podzielonego tak przedsięwzięcia«. Nie stanowi więc salami slicing dzielenie przedsięwzięcia, które nie będzie skutkowało pominięciem oceny oddziaływania na środowisko, np. wydanie kilku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla de facto jednego przedsięwzięcia, poprzedzonych oceną oddziaływania na środowisko. Ponadto nie będzie stanowiło niedozwolonego podziału przedsięwzięcia uzyskanie dla de facto jednego przedsięwzięcia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poprzedzonej oceną oddziaływania na środowisko i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdzie ocena nie była wykonana, gdyż organy uznały, że nie jest ona dla danej inwestycji wymagana. Nie stanowi obejścia zakazu salami slicing dzielenie przedsięwzięcia, które nie będzie skutkowało pominięciem oceny oddziaływania na środowisko, np. wydanie kilku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla faktycznie jednego przedsięwzięcia, poprzedzonych oceną oddziaływania na środowisko”.

Przypisy